Legittimo il diniego dell'accesso agli atti del concorso se richiedono tempo e risorse per soddisfarne la richiesta

T.A.R. Lazio, Roma, Sez. I-quater, 24 novembre 2016, n. 11777

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SENTENZA:

Pubblicato il 24/11/2016
N. 11777/2016 REG.PROV.COLL.

N. 04049/2016 REG.RIC.

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REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima Quater)

ha pronunciato la presente
SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4049 del 2016, proposto da:
Francesco Medici, Fernando Menale, Anna Iodice, rappresentati e difesi dall'avv. Settimio Honorati, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Elio Vitale in Roma, v.le G. Mazzini, n.6;
contro
Presidenza del Consiglio dei ministri, rappresentata e difesa dall' Avvocatura Generale dello Stato, presso la cui sede domicilia in Roma, via dei Portoghesi, n.12;
nei confronti di
Luisa Lovardi, Stefania Noulian, Mauro Antonelli, Laura Bonanni;
per l'annullamento
del diniego di accesso a documenti amministrativi, risultante in parte dal provvedimento della Presidenza del Consiglio dei ministri n. DiPRUS 0008442 P-3.1.8 del 23 febbraio 2016, in parte dal silenzio-rifiuto formatosi ai sensi dell’art. 25, comma 4, della l. 241/90, nonché
per l’accertamento del diritto dei ricorrenti all’accesso agli atti richiesti.

Visto il ricorso;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei ministri;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del 4 ottobre 2016 il cons. Anna Bottiglieri e uditi per le parti i difensori come da relativo verbale;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
1. Gli odierni ricorrenti, appartenenti al ruolo del personale non dirigenziale della Presidenza del Consiglio dei ministri, hanno interposto azione impugnatoria avverso gli atti di cui in epigrafe, con i quali l’Amministrazione ha respinto la loro istanza di accesso ad atti relativi al procedimento di selezione per le progressioni verticali dalla categoria B alla categoria A, ai sensi degli artt. 22, 23 e 24 del CCNL 17 maggio 2004 e dell’art. 12, commi 1 e 2, del CCNL 31 luglio 2009, avviata con DSG 1° settembre 2010 e culminata con la pubblicazione delle graduatorie DSG 13 dicembre 2010, DSG 16 febbraio 2011, DSG 18 ottobre 2011, DSG 9 dicembre 2014 e DSG 9 gennaio 2015.
Chiariscono i ricorrenti che l’istanza di accesso ha riguardato:
a) gli atti della commissione giudicatrice della procedura;
b) le istanze di partecipazione alla procedura concorsuale e relativi allegati, comprese le attestazioni di ciascun titolo autocertificato, relative a una serie di concorrenti nominativamente individuati, presenti o solo nella graduatoria del 18 ottobre 2011, o solo nella graduatoria del 9 gennaio 2015;
c) gli atti e i provvedimenti con cui l’Amministrazione ha deliberato di inquadrare nella categoria A alcuni concorrenti, nominativamente individuati, al solo fine di comporre liti giudiziali proposte o preannunziate, nonché copia delle relative domande giudiziali o stragiudiziali;
d) gli atti e i provvedimenti relativi all’avvio e all’attuazione di nuove procedure di selezione del personale, interno ed esterno, da collocare nella categoria A, tra cui, a scopo esemplificativo, i bandi pubblicati il 27 gennaio 2015 (20 unità di personale) e il 13 marzo 2015 (25 unità di personale);
e) gli atti e i provvedimenti relativi al bando di mobilità, ai sensi dell’art. 30 del d.lgs. 165/2001, per la copertura di 25 posti di categoria A della dotazione organica della PCM, ivi compreso ogni atto preparatorio.
I ricorrenti, premesso che il loro diritto all’accesso agli atti di cui trattasi deriva dall’avvenuta partecipazione alla citata procedura, nell’ambito della quale sono risultati idonei, e dall’avvenuta impugnazione innanzi a questo Tribunale, con distinti ricorsi, del punteggio conseguito, della determinazione della Presidenza del Consiglio dei ministri di non scorrere la relativa graduatoria, nonché degli atti introduttivi di nuove procedure concorsuali, lamentano che l’Amministrazione, denegando l’accesso sia mediante il diniego espresso di cui alla nota gravata, per alcuni atti, sia lasciando formare il silenzio-rifiuto di cui all’art. 25, comma 4, della l. 241/90, per i restanti, abbia leso le loro prerogative conoscitive e difensive.
Ciò posto, i ricorrenti contestano le singole motivazioni con cui la Presidenza del Consiglio dei ministri ha denegato l’acceso ad alcuni degli atti per cui è causa, e deducono l’illegittimità del silenzio rifiuto formatosi in relazione ai restanti atti, esponendo, per tutti, il loro specifico interesse all’accesso, già esternato nell’ambito dell’istanza.
Tale interesse, si prosegue, è costituito dall’esigenza di verificare, anche in via giudiziale, mediante eventuale ampliamento dei motivi dei ricorsi già interposti, la conformità a legge delle operazioni concorsuali (dall’ammissione all’attribuzione dei punteggi) nei confronti dei concorrenti che si sono classificati nella graduatoria di cui trattasi in posizione migliore dei ricorrenti. La stessa verifica i ricorrenti intendono effettuare nei confronti delle determinazioni amministrative che hanno causato la riduzione dei posti vacanti nella categoria A cui essi aspirano, ovvero i bandi di nuove procedure esterne e interne e le procedure di mobilità, ovvero tutti gli atti che hanno escluso il ricorso allo scorrimento della graduatoria degli idonei, ancora valida, nell’ambito della quale sono collocati i ricorrenti ovvero gli interpelli interni.
Esaurita l’illustrazione delle illegittimità rilevate a carico del gravato diniego di accesso ad atti, parte ricorrente ne ha domandato l’annullamento, con accertamento del diritto all’accesso vantato dai ricorrenti.
Costituitasi in resistenza, la Presidenza del Consiglio dei ministri ha eccepito l’inammissibilità del gravame, che ritiene preordinato a un controllo generalizzato dell’attività amministrativa, con conseguente esclusione del diritto di accesso ai sensi dell’art. 24, comma 3, della l. 241/90, e comunque la sua infondatezza.
Parte ricorrente ha affidato a memoria lo sviluppo delle proprie tesi difensive.
Il ricorso è stato trattenuto in decisione alla camera di consiglio del 4 ottobre 2016.
2. Il Collegio rileva preliminarmente, in linea generale, che, per costante giurisprudenza, il giudizio in materia di accesso – anche se si atteggia come impugnatorio nella fase della proposizione del ricorso, in quanto rivolto contro l'atto di diniego o avverso il silenzio-diniego formatosi sulla relativa istanza e il relativo ricorso deve essere esperito nel termine perentorio di 30 giorni (C. Stato, A.P., 24 giugno 1999, n. 16) – è sostanzialmente rivolto ad accertare la sussistenza o meno del titolo all'accesso nella specifica situazione alla luce dei parametri normativi, indipendentemente dalla maggiore o minore correttezza delle ragioni addotte dall'amministrazione per giustificarne il diniego.
Tant’è vero che, anche nel caso di impugnativa del silenzio-diniego sull'accesso, l'amministrazione può dedurre in giudizio le ragioni che precludono all'interessato di avere copia o di visionare i relativi documenti, e la decisione da assumere, che deve comunque accertare la sussistenza o meno del titolo all'esibizione, si deve formare tenendo conto anche di tali deduzioni (giurisprudenza costante: tra altre, Tar Lazio, II, 18 gennaio 2010, n. 395; 22 aprile 2010, nn. 8015 e 8016; C. Stato, V, 7 novembre 2008, n. 5573; V, 11 maggio 2004, n. 2966; IV, 2 luglio 2002, n. 3620; VI, 9 maggio 2002, n. 2542; da ultimo, Tar Lazio, Roma, I, 18 marzo 2016, n. 3364).
In applicazione dei predetti canoni ermeneutici, il giudice amministrativo, nell’indagare sulla sussistenza del diritto di accesso ai documenti richiesti in capo all’interessato, deve indi tener conto anche delle ragioni esternate dall’amministrazione in sede giudiziale.
3. Ciò posto, non appare superfluo ricostruire sinteticamente le vicende di interesse della controversia.
Può tenersi conto, al riguardo, della ricostruzione operata dall’Amministrazione resistente, che non risulta contestata dalla parte ricorrente.
La Presidenza del Consiglio dei ministri veniva autorizzata a bandire l’11 marzo 2008 due procedure concorsuali per complessivi 52 posti di categoria A/F1, di cui 26 tramite concorso pubblico e 26 mediante procedura interna.
Con decreto 1° settembre 2010 la PCM indiceva la procedura interna qui di interesse, per le progressioni verticali per 26 posti, ai fini del passaggio dalla categoria B alla categoria A.
La graduatoria e i vincitori della procedura venivano individuati con decreto 13 dicembre 2010.
Con successivi atti del 10 marzo e del 7 luglio 2011 la PCM veniva autorizzata all’assunzione di 31 unità di personale di categoria A/F1, mediante scorrimento della predetta graduatoria, che veniva effettuato il 18 ottobre 2011.
Con sentenza n. 5459/2013 il Consiglio di Stato dichiarava improcedibili gli appelli proposti dall’Amministrazione resistente avverso la sentenza di questo Tribunale che, in accoglimento di vari ricorsi, aveva annullato la graduatoria stessa.
La PCM conseguentemente:
- con DSG 15 gennaio 2014 decretava la cessazione degli effetti giuridici ed economici del DSG 13 dicembre 2010 e del DSG 18 ottobre 2011, relativi, rispettivamente, alla formazione della graduatoria e al suo scorrimento;
- risolveva i contratti individuali di lavoro sottoscritti;
- rinviava gli atti alla commissione esaminatrice per la formazione della nuova graduatoria, emendata dai vizi accertati in sede giudiziale (illegittimo inserimento della soglia di sbarramento dei 7/10 per il superamento della prova teorico/pratica);
- approvava la nuova graduatoria con DSG 9 dicembre 2014;
- espungeva dalla predetta nuova graduatoria 38 candidati, per i quali rilevava la loro sopravvenuta carenza di interesse, in quanto tali candidati erano stati già inquadrati nella categoria superiore per effetto di una procedura conciliativa eseguita davanti ad apposito collegio istituito presso la Direzione provinciale del lavoro;
- con DSG 9 gennaio 2015 rettificava infine la nuova graduatoria, affetta da un mero errore materiale.
4. Nel predetto contesto, come già visto, i ricorrenti domandano l’accesso:
a) agli atti della commissione giudicatrice della procedura;
b) alle istanze di partecipazione alla procedura e relativi allegati, comprese le attestazioni di ciascun titolo autocertificato da una serie di concorrenti nominativamente individuati, presenti o solo nella graduatoria del 18 ottobre 2011, o solo nella graduatoria del 9 gennaio 2015;
c) agli atti e i provvedimenti con cui l’Amministrazione ha deliberato di inquadrare nella categoria A alcuni concorrenti, nominativamente individuati, al solo fine di comporre liti giudiziali proposte o preannunziate, nonché copia delle relative domande giudiziali o stragiudiziali;
d) agli atti e i provvedimenti relativi all’avvio e all’attuazione di nuove procedure di selezione del personale, interno ed esterno, da collocare nella categoria A, tra cui, a scopo esemplificativo, i bandi pubblicati il 27 gennaio 2015 (20 unità di personale) e il 13 marzo 2015 (25 unità di personale);
e) agli atti e i provvedimenti relativi al bando di mobilità, ai sensi dell’art. 30 del d.lgs. 165/2001, per la copertura di 25 posti di categoria A della dotazione organica della PCM, ivi compreso ogni atto preparatorio.
5. Tutto quanto sopra rilevato, deve rilevarsi che il diniego di accesso per cui è causa si palesa sicuramente illegittimo laddove rivolto avverso gli atti della commissione giudicatrice della procedura.
Non vi è infatti dubbio, al riguardo, che i ricorrenti, che hanno partecipato alla procedura medesima, vantano idoneo titolo alla loro ostensione.
6. Quanto ai restanti atti, deve invece concordarsi con l’Amministrazione resistente quando afferma che la domanda di accesso, che riguarda nella fattispecie un vasto ambito di attività amministrativa, è inammissibile, in quanto preordinata a un controllo generalizzato dell’operato della pubblica amministrazione, vietato dall’art. 24, comma 3, della l. 241/90.
L’istanza di accesso nella parte di cui trattasi risulta infatti palesemente volta a indagare in via generale tutta l’attività amministrativa afferente le procedure di selezione del personale interno ed esterno da collocare nella categoria A, mediante la verifica di tutto quanto al riguardo posto in essere dall’Amministrazione.
Tanto emerge, innanzitutto, dalle stesse affermazioni ricorsuali.
Alla stessa conclusione si giunge, poi, considerando l’ambito dell’istanza, che riguarda, oltre che tutti gli atti della commissione giudicatrice della procedura (di cui al punto che precede), anche gli atti relativi a tutti i soggetti interessati dalle varie procedure concorsuali, conciliative e di mobilità poste in essere dal 2010 a oggi, che, come chiarito dall’Amministrazione, riguardano un numero elevatissimo di soggetti e di pratiche.
Anche per tale motivo, l’accesso si rivela dunque finalizzato non tanto al diritto di difesa in giudizio avverso la loro mancata progressione dalla categoria B alla categoria A – che infatti i ricorrenti riferiscono di aver già esercitato – bensì all’espletamento di un controllo generalizzato sugli atti amministrativi, alla ricerca di eventuali profili di illegittimità, obiettivo che, però, allo stato, esula dal perimetro dell’accesso disegnato dagli artt. 22 e ss. della legge n. 241 del 1990.
Va, inoltre, rilevato come la richiesta di ostensione in parola implicherebbe per l’Amministrazione l’onere non solo di adibire apposito personale all’effettuazione delle operazioni necessarie alla ricerca dei numerosissimi atti di cui sopra, ma anche, ulteriormente, per quanto concerne la platea di atti sopra racchiusi sub d) ed e), di individuare gli atti di possibile interesse dei ricorrenti, e i relativi atti presupposti, concretanti le relative scelte discrezionali.
Anche sotto tale profilo, l’istanza di accesso si profila inammissibile.
L’accesso agli atti amministrativi, infatti, per nota e costante giurisprudenza, non può tradursi in un onere di ricerca e di elaborazione da parte dell’Amministrazione, che contrasterebbe con l’esigenza di non pregiudicare, attraverso l’esercizio del relativo diritto, il buon andamento dell’Amministrazione, riversando sulla stessa l’onere di reperire documentazione inerente un determinato segmento di attività.
Costituisce invero, in materia di diritto di accesso, principio fondamentale quello per cui l'accesso non può ridondare in attività di ricerca ed elaborazione dati, sicché la richiesta di accesso non può essere generica, eccessivamente estesa o riferita ad atti non specificamente individuati, ovvero riferita ad una pluralità di atti della cui ricerca deve farsi carico l’Amministrazione, seppur sulla base di criteri indicati dal richiedente (da ultmo, Tar Lazio, Roma, II, 10 settembre 2015, n. 11180).
7. Il ricorso deve, pertanto, essere accolto parzialmente, nei limiti di cui al precedente punto 5.
Va, conseguentemente, impartito l’ordine alla resistente Amministrazione di consentire ai ricorrenti l’accesso agli atti della commissione giudicatrice della procedura cui hanno partecipato, laddove non ancora ostesi, nel termine non superiore a trenta giorni, decorrenti dalla notificazione o dalla comunicazione, se anteriore, della presente statuizione.
La reciproca soccombenza giustifica la compensazione tra le parti delle spese di lite.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Quater)
definitivamente pronunciando sul ricorso di cui in epigrafe, lo accoglie nei limiti di cui in motivazione, impartendo alla resistente Amministrazione, per l’effetto, l’ordine di consentire ai ricorrenti l’accesso agli atti della commissione giudicatrice della procedura cui hanno partecipato, laddove non ancora ostesi, nel termine non superiore a trenta giorni, decorrenti dalla notificazione o dalla comunicazione, se anteriore, della presente statuizione.
Compensa tra le parti le spese di lite.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 4 ottobre 2016 con l'intervento dei magistrati:
Salvatore Mezzacapo,   Presidente
Anna Bottiglieri,   Consigliere, Estensore
Laura Marzano,   Consigliere
       
       
L'ESTENSORE      IL PRESIDENTE
Anna Bottiglieri      Salvatore Mezzacapo
       
       
       
       
       
IL SEGRETARIO